国試記述式対策 「行政事件訴訟法」 小川多聞

国家試験記述式対策

行政事件訴訟法「訴訟類型]

（住宅新報社講師） 小川多聞

　今回は，行政事件訴訟法に関する問題です。行政事件訴訟法は，最初の入り口が厄介なところがあります。今回も，その厄介な「訴訟類型」に関する問題です。

問題１

　行政事件訴訟法における「抗告訴訟」は，「取消訴訟」を中心とするが，この「取消訴訟」には，「処分の取消しの訴え」と「裁決の取消しの訴え」がある。このうち「裁決の取消しの訴え」とはどのような訴えをいうのか，40字程度で記述しなさい。

解説

１　訴訟の類型

　行政事件訴訟法は，訴訟の類型として，「抗告訴訟」「当事者訴訟」「民衆訴訟」「機関訴訟」の４つの形を規定しています（行政事件訴訟法２条）。このうち，中心的な存在が「抗告訴訟」です。

(1)　抗告訴訟

　「抗告訴訟」とは，行政庁の公権力の行使に関する不服の訴訟をいいます（行政事件訴訟法３条１項）。

　個人の権利の救済を目的としますので，「主観訴訟」とされています。

　ここで，「主観訴訟」とは，個人的な権利利益を目的とする訴訟のことです。
　これに対して，「客観訴訟」とは，法規の客観的適正を保障しまたは一般公共の利益を保護することを目的とする訴訟のことをいいます。

　「抗告訴訟」と「当事者訴訟」が主観訴訟とされ，
　「民衆訴訟」と「機関訴訟」が客観訴訟とされています。

(2)　当事者訴訟

　次に，「当事者訴訟」とは，当事者間の法律関係を確認し又は形成する処分又は裁決に関する訴訟で法令の規定によりその法律関係の当事者の一方を被告とするもの及び公法上の法律関係に関する確認の訴えその他の公法上の法律関係に関する訴訟をいいます（行政事件訴訟法４条）。

　このうち前半部分の，「当事者間の法律関係を確認し又は形成する処分又は裁決に関する訴訟で法令の規定によりその法律関係の当事者の一方を被告とするもの」を「形式的当事者訴訟」と呼んでいます。

　形式的当事者訴訟は，「処分又は裁決」に関する訴訟ですので，本来は抗告訴訟と考えられます。その抗告訴訟を政策的に「当事者の一方を被告」とすることにより当事者訴訟としています。

　具体的な事例としては土地収用の損失に関する訴えがあります（土地収用法133条２項）。

　後半部分，すなわち「公法上の法律関係に関する確認の訴えその他の公法上の法律関係に関する訴訟」を「実質的当事者訴訟」と呼んでいます。

　この訴訟は，「立法の経緯からは，処分性が認められない行政の権力的ないしこれに準じた特定の類型の行為に着目して，これらの行為そのものを争う訴え（抗告訴訟）によるのでなく，それによって脅かされる法律関係の確認の訴えを通じて国民の権利・法的地位の安定を図ることが想定されている。

　違法な行政立法（法規命令・通達）や行政計画によって権利義務に変更がないことの確認を求めるというのが一般的なパターンである」（『コンメンタール行政法Ⅱ』ｐ71　日本評論社）とされています。

(3)　民衆訴訟

　「民衆訴訟」とは，国又は公共団体の機関の法規に適合しない行為の是正を求める訴訟で，選挙人たる資格その他自己の法律上の利益にかかわらない資格で提起するものをいいます（行政事件訴訟法５条）。

　客観訴訟の１つです。

　民衆訴訟は，法律の特別の定めがある場合に，法律に定められた者に限り，訴えを提起できます（42条）。具体的には，選挙に関する訴訟（公職選挙法203条，204条，207条，208条），住民訴訟（地方自治法242条の２）等があります。

(4)　機関訴訟

　「機関訴訟」とは，国又は公共団体の機関相互間における権限の存否又はその行使に関する紛争についての訴訟をいいます（行政事件訴訟法６条）。

　民衆訴訟と同じく，客観訴訟です。また，法律の特別の定めがある場合に，法律で定める者に限り，訴えを提起できます（42条）。

　具体例は，地方公共団体の長と議会の紛争（地方自治法176条７項），市町村境界争論についての都道府県知事裁定に関する不服の訴訟（地方自治法９条８項），市町村の境界についての都道府県知事の決定に関する不服の訴訟（地方自治法９条の２）等があります。

　本問は，このうち，「抗告訴訟」に関する問題ですので，「抗告訴訟」に関して，詳しく見ていきましょう。

２　抗告訴訟

　行政事件訴訟法は，抗告訴訟の中でも取消訴訟を中心的訴訟形態として位置づけ，他の訴訟は取消訴訟の規定の多くを準用しています。

　したがって，極端に言えば，行政訴訟法は「取消訴訟」だけで終わってしまう，と言っても過言ではありません。

　ここで，もう一度抗告訴訟はどのようなものかを，思い起こしておきましょう。

　この法律において「抗告訴訟」とは，行政庁の公権力の行使に関する不服の訴訟をいう（行政事件訴訟法３条１項）。

　この「抗告訴訟」を行政事件訴訟法は，

①「取消訴訟」

②「無効等確認訴訟」

③「不作為の違法確認訴訟」

④「義務付け訴訟」

⑤「差止訴訟」

　…の５つに分類しています。

(1)　取消訴訟

　「取消訴訟」は，「処分の取消しの訴え」と「裁決の取消しの訴え」に分けて規定されています。単に「取消訴訟」といった場合は，この２つの訴訟を含んだものです。

　①処分の取消しの訴え

　「処分の取消しの訴え」とは，行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為（次項に規定する裁決，決定その他の行為を除く。以下単に「処分」という。）の取消しを求める訴訟をいいます（行政事件訴訟法３条２項）。

　②裁決の取消しの訴え

　「裁決の取消しの訴え」とは，審査請求，異議申立てその他の不服申立て（以下単に「審査請求」という。）に対する行政庁の裁決，決定その他の行為（以下単に「裁決」という。）の取消しを求める訴訟をいいます（行政事件訴訟法３条３項）。

　本問では，この「裁決の取消しの訴え」が問われていますので,3条３項をまとめて，記述すればよいことになります。ここで，解答例を提示しておきましょう。

解答例

　審査請求，異議申立て，その他の不服申立てに対する行政庁の裁決等の取消しを求める訴訟をいう。（45字）

　本問の答えとしてはこれでよいのですが，行政事件訴訟法の訴訟形態は，かなり重要なところですので，もう少しじっくりと学習していきましょう。

　取消訴訟は，行政事件訴訟法の大半の条文をしめています（46条中28条）。

　また，取消訴訟は，行政庁の処分・裁決の取消しを求める訴えです。

　行政庁が，いったん処分・裁決をした場合，相手方国民の権利義務を一方的に変更させる効力が生じ，この効力を失わせるためには，行政庁が自らこれを取り消すか，裁判所が取消判決を出すことが必要になります。

　取消訴訟は，国民の側から，違法な処分・裁決の取消しを求めるための救済手段として，きわめて重要な機能を果たすものです。

　さらに，「処分の取消しの訴え」と「裁決の取消しの訴え」の関係については，通常，処分があり，その処分について不服のある場合は，行政庁に対して「審査請求」または「異議申立て」をすることになります（行政不服審査法３条）。

　この「処分」と行政庁の「裁決」の両方があり，それを不服とする場合が問題となります。「処分の取消しの訴え」と「裁決の取消しの訴え」の関係ということです。

　行政事件訴訟法は，「処分の取消しの訴えとその処分についての審査請求を棄却した裁決の取消しの訴えとを提起することができる場合には，裁決の取消しの訴えにおいては，処分の違法を理由として取消しを求めることができない」としています（10条２項）。

　要するに，「処分」と「裁決」の両方に不満のある場合は，「処分の取消しの訴え」を提起しても，「裁決の取消しの訴え」を提起してもどちらでもよいが，「裁決の取消しの訴え」の中で「処分の取消し」を求めることはできないということになります。

(2)　無効等確認の訴え

　「無効等確認の訴え」とは，処分若しくは裁決の存否又はその効力の有無の確認を求める訴訟をいいます（行政事件訴訟法３条４項）。

　少し分かりにくい言い回しですね。この訴えは，処分または裁決の欠陥が著しくそれが不存在であるかまたは無効である場合にその確認を求める訴えです。

　この訴えは，「取消訴訟」の補充的役割をになうものといえます。

　「取消訴訟」は，処分または裁決があったことを知った日から６カ月を経過したときは，提起することができません。

　また，処分または裁決の日から１年を経過したときは，提起することができません（14条１項）。このように出訴期間がありますので，この出訴期間を経過したものの，明らかに処分・裁決が違法だという場合には，この「無効等確認の訴え」を提起できることになります。

(3)　不作為の違法確認の訴え

　「不作為の違法確認の訴え」とは，行政庁が法令に基づく申請に対し，相当の期間内に何らかの処分又は裁決をすべきであるにかかわらず，これをしないことについての違法の確認を求める訴訟をいいます（行政事件訴訟法３条５項）。

　行政庁の処分・裁決がすでになされた場合は，その取消訴訟あるいは無効確認訴訟が提起できます。しかし，行政庁が処分・裁決すべきであるにもかかわらず，それをしない場合は，そのような訴訟を提起できません。そこで，「不作為の違法確認の訴え」があるわけです。

(4)　義務付けの訴え

　この訴えは，次の「差止めの訴え」とともに，平成16年の改正により追加されたものです。

　「義務付けの訴え」とは，次に掲げる場合において，行政庁がその処分又は裁決をすべき旨を命ずることを求める訴訟をいいます。

　①　行政庁が一定の処分をすべきであるにかかわらずこれがされないとき（次号に掲げる場合を除く）。

　②　行政庁に対し一定の処分又は裁決を求める旨の法令に基づく申請又は審査請求がされた場合において，当該行政庁がその処分又は裁決をすべきであるにかかわらずこれがされないとき。

（行政事件訴訟法３条６項）

　改正以前においては，そもそも，「義務付け訴訟」が許されるか否かに関しては争いがありました。

　「義務付け訴訟」が許されないとする考え方は，「行政庁の第一次的判断権の尊重を主張し，法律が行政権の行使を規制している場合においても，行政権を行使するか否か，行使するとしても，いかなる条件のもとに，いかなる時点において，いかに行使するかは，行政庁の責任において判断されなければならない。

　そして，抗告訴訟は，明示的にしろ，黙示的にしろ，行政庁の第一次的判断が公権的に下されていることを前提として，これに抗議し，それによって生じている違法状態を排除することを目的とするものであり，したがって，無名抗告訴訟といえども抗告訴訟の一類型である以上，明示的にも黙示的にも行政庁の第一次的判断が下されていない状況では許されない」（『コンメンタール行政法Ⅱ』ｐ56　日本評論社）としています。

　この見解は，三権分立を尊重し司法権の介入をなるべく控えようとするものです。これに対して，現在の多数説は，司法権が行政権に介入しても，行政権に対する不当な介入とならないような限定した場面では義務付け訴訟も許されると考えています。

(5)　差止めの訴え

　「差止めの訴え」とは，行政庁が一定の処分又は裁決をすべきでないにかかわらずこれがされようとしている場合において，行政庁がその処分又は裁決をしてはならない旨を命ずることを求める訴訟をいいます（行政事件訴訟法４条７項）。

　「差止めの訴え」も「義務付けの訴え」と同じく，旧法時代から，学説で認められてきたものを明文化したものです。判例も，差止めの訴えをまったく否定していたわけではなく，厳格な要件を満たせば認められることを示唆していました。

　以上が，「抗告訴訟」の分類です。なかなか整理しにくいところですので，しっかりと確認しておきましょう。

　もう１問，「抗告訴訟」に関して出題しましょう。

　問題２

　取消訴訟については，「処分性」のある場合に限り取消訴訟の対象となると考えられているが，次の文章は，「処分性」に関する最高裁判所の判例である。空欄に入るべき文章を40字程度で述べよ。

　「土地区画整理事業計画は，当該土地区画整理事業の基礎的事項について，土地区画整理法および同法施行規則の定めるところに基づき，長期的見通しのもとに，健全な市街地の造成を目的とする高度の行政的・技術的裁量によって，一般的・抽象的に決定するものである。

　従って，事業計画は，特定個人に向けられた具体的な処分とは著しく趣きを異にし，事業計画自体ではその遂行によって利害関係者の権利にどのような変動を及ぼすかが，必ずしも具体的に確定されているわけではなく，いわば当該土地区画整理事業の青写真たる性質を有するにすぎないと解すべきである。

　事業計画が右に説示したような性質のものであることは，それが公告された後においても，何ら変わるところはない。

　もっとも，当該事業計画が法律の定めるところにより公告されると，爾後，施行地区内において宅地，建物等を所有する者は，土地の形質の変更，建物等の新築，改築，増築等につき一定の制限を受け，また，施行地区内の宅地の所有権以外の権利で登記のないものを有し，又は有することになった者も，所定の権利申告をしなければ不利益な取扱いを受けることになっている。

　しかし，これは，当該事業計画の円滑な遂行に対する障害を除去するための必要に基づき法律が特に付与した公告に伴う附随的な効果にとどまるものであって，事業計画の決定ないし公告そのものの効果として発生する権利制限とはいえない。

　それ故，事業計画は，それが公告された段階においても，直接，特定個人に向けられた具体的な処分ではなく，また，[　＊＊＊＊＊＊　]（40字程度），といわなければならない」（最大判昭41・２・23）。

解説

　処分取消訴訟は，行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為（次項に規定する裁決，決定その他の行為を除く。以下単に「処分」という）の取消しを求める訴訟をいいます。したがって，取消訴訟の対象たる行為は「処分性」を有していなければなりません。

　この「処分性」こそ，過去の判例で大いに争われたところです。

１　処分取消訴訟の対象（処分性）

　この処分性とは，「公権力の主体たる国又は公共団体が行う行為のうち，その行為によって，直接国民の権利義務を形成し又はその範囲を確定することが法律上認められているもの」とされています。

「公権力の主体たる国又は公共団体」の行為でなければなりません。国や公共団体の行う行為であっても，私的な契約は公権力性を欠くため「処分性」を認められません。同じく，非権力的な事実行為も「処分性」を認められません。

　また，行政の行為が「個々の国民に対し直接の法的効果を発生させない」場合は「処分性」を認められません。たとえば，単なる行政の内部における「通達」や「行政指導」は「処分性」を有しません。

　本問の「土地区画整理事業計画」は，この「個々の国民に対し直接の法的効果を発生させない」ことから，「処分性」を有しないとするのが判例の見解です。

　俗に本判例は「青写真判例」と呼ばれ，多くの議論を呼んでいるものです。ここで，解答例を掲げておきましょう。

解答例

　宅地・建物の所有者又は賃借人等の有する権利に対し，具体的な変動を与える行政処分ではない（43字）
　内容的に，このようなことが書かれていればよいでしょう。

　なお，最高裁は，「青写真」であればすべて「処分性」を有しないとしているわけではなく，具体的な事例により，判断を異にしていると言っていいでしょう。

　たとえば，次のような判例もあります。

　「土地区画整理組合の設立の認可は，単に設立認可申請に係る組合の事業計画を確定させるだけのものではなく，その組合の事業施行地区内の宅地について所有権又は借地権を有する者をすべて強制的にその組合員とする公法上の法人たる土地区画整理組合を成立せしめ，これに土地区画整理事業を施行する権限を付与する効力を有するものであるから，抗告訴訟の対象となる行政処分であると解するのが相当である」（最判昭60・12・17）。

　以上２つの判例は，実質上矛盾する判例だと評価する者もいます（ただし，通説は，事案が異なるので，矛盾するものではない，としています）。

　なお，「処分性」に関する判例をいくつか挙げておきましょう。

　東京都のごみ焼却場設置行為に関して，「本件ごみ焼却場は，被上告人都が先に私人から買収した都所有の土地の上に，私人との間に対等の立場に立って締結した私法上の契約により設置されたものであるというのであり，原判決が被上告人都において本件ごみ焼却場の設置を計画し，その計画案を都議会に提出した行為は被上告人都自身の内部的手続行為に止まると解するのが相当であるとした判断は，是認できる。

　それ故，仮に右設置行為によって上告人らが所論のごとき不利益を被ることがあるとしても，右設置行為は，被上告人都が公権力の行使により直接上告人らの権利義務を形成し，またはその範囲を確定することを法律上認められている場合に該当するものということを得ず，原判決がこれをもって行政事件訴訟特例法（現行政事件訴訟法）にいう「行政庁の処分」に当たらないからその無効確認を求める上告人らの本訴請求を不適法であるとしたことは，結局正当である」（最判昭39・10・29）と判断しています。

　関税定率法による輸入禁制品該当通知に関して，「関税定率法による通知等は，その法律上の性質において被上告人の判断の結果の表明，

　すなわち観念の通知であるとはいうものの，もともと法律の規定に準拠してされたものであり，かつ，これにより上告人に対し申告にかかる本件貨物を適法に輸入することができなくなるという法律上の効果を及ぼすものというべきであるから，

　行政事件訴訟法３条２項にいう「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」に該当するもの，と解するのが相当である」（最判昭54・12・25）としています（いわゆる「ポルノ税関検閲事件」）。

　都市計画法に基づく地区計画の決定に関し「都市計画法12条の４第１項１号の規定に基づく地区計画の決定，告示は，区域内の個人の権利義務に対して具体的な変動を与えるという法律上の効果を伴うものではなく，抗告訴訟の対象となる処分には当たらないと解すべきである」（最判平６・４・22）としています。

　以上「処分性」に関しては，判例により徐々に緩やかに認められる傾向にあり，国民の利益保護の観点からは，望ましいといえるでしょう。

　次に，原告適格の問題があります。

２　原告適格

　取消訴訟の原告適格としては，「法律上の利益を有する者」であるかどうかが問題となってきました。

　行政事件訴訟法は「法律上の利益を有する者」に原告適格を限定していますが，その解釈に関する指針を掲げ，その拡大に道を開いています。

　すなわち，「処分の取消しの訴え及び裁決の取消しの訴え（以下「取消訴訟」という）は，当該処分又は裁決の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者に限り，提起することができる（行政事件訴訟法９条１項）。

　さらに，裁判所は，処分又は裁決の相手方以外の者について前項に規定する法律上の利益の有無を判断するに当たっては，当該処分又は裁決の根拠となる法令の規定の文言のみによることなく，当該法令の趣旨及び目的並びに当該処分において考慮されるべき利益の内容及び性質を考慮するものとする。

　この場合において，当該法令の趣旨及び目的を考慮するに当たっては，当該法令と目的を共通にする関係法令があるときはその趣旨及び目的をも参酌するものとし，当該利益の内容及び性質を考慮するに当たっては，当該処分又は裁決がその根拠となる法令に違反してされた場合に害されることとなる利益の内容及び性質並びにこれが害される態様及び程度をも勘案するものとする」（９条２項）と規定して，原告適格の拡大を志向しています。